PNUD - Gouvernance concertée au Bénin : Des acquis à capitaliser

Le PNUD a accompagné le Haut-Commissariat à la Gouvernance Concertée (HCGC) dans la mise en œuvre du Projet d’Appui à la Promotion du Mécanisme de Gouvernance Concertée et d’Appui aux Organisations de la Société Civile (PAMGC/OSC). Ce projet a été initié pour satisfaire des besoins de renforcement et de pérennisation de la culture du dialogue et de la concertation, indispensables à l’enracinement de la démocratie participative au Bénin.

D’après les différentes évaluations, les stratégies développées et les actions menées pour atteindre les objectifs poursuivis se sont soldées par des résultats appréciables au cours de la première phase de mise en œuvre du projet (2008-2013). Le PAMGC/OSC dont les acquis ont été consolidés suite à la reconduction de ses activités en 2014 et 2015 a été clôturé le 9 mai 2016. Le HCGC qui a conduit le projet a été dissout dans la même foulée, léguant un patrimoine intellectuel consistant.

Les actions expérimentées et les bonnes pratiques développées par le projet pouvant servir de source d’inspiration pour des interventions futures, il a été fortement recommandé que les acquis du projet fassent l’objet d’une capitalisation. A l’issue de l’étude de capitalisation réalisée avec l’appui du PNUD, les acteurs institutionnels et les représentants des OSC ont été conviés à  un atelier de validation du rapport le mercredi 12 octobre 2016 à Porto-Novo.

Intervenant au cours de la cérémonie d’ouverture de l’atelier, le Représentant résident adjoint du PNUD a indiqué que le mécanisme mis en place à travers le projet, traduit la place de choix accordé par le Bénin au dialogue et à la concertation comme outils efficaces pour assurer la bonne gouvernance, gage du développement socio-économique du pays. Gilbert POUMANGUE a dit qu’il reste convaincu qu’au terme de cette importante assise, le Bénin disposera d’un document de référence  qui sera le socle sur lequel, le Bénin pourra s’appuyer pour amorcer d’autres mécanismes de gouvernance et de développement durable.

Le représentant du consortium des Organisations de la Société Civile ayant bénéficié  des actions de la Gouvernance Concertée au Bénin s’est, quant- à lui, réjoui de l’aboutissement du travail qui permet de fixer dans un document de référence, les outils, les méthodes, les approches ainsi que les résultats issues des initiatives pilotées par le HCGC. Selon Gustave ASSAH, ces initiatives ont favorisé la promotion de la gouvernance politique, économique et sociale à travers le dialogue, la concertation et la participation citoyenne à l’action publique et les acquis méritent d’être capitalisées et pérennisées.

Il convient de mentionner que trois expériences ont fait l’objet de capitalisation. Il s’agit de :

• l’approche expérimentée dans l’organisation des concertations qui comprend trois phases à savoir l’étude thématique, les mini-concertations et le forum national ou la table ronde nationale ;
• l’approche expérimentée dans la mobilisation et l’implication des acteurs pour la participation citoyenne et la promotion de la paix ;
• l’approche sur la médiation

 Il convient de mentionner que la mise en place du Haut-Commissariat à la Gouvernance Concertée marquait la volonté de promouvoir et d’institutionnaliser la bonne tradition de dialogue et de concertation chère à la culture africaine en général et à la culture béninoise en particulier. Le projet s’en est inspiré pour développer des stratégies essentiellement basées sur de précieux mécanismes que sont l’écoute, le dialogue, la concertation et la participation. L’approche axée sur la gouvernance concertée est novatrice, originale et véhicule un mécanisme fiable pour instituer et entretenir un lien fort entre dirigeants et décideurs au sein de l’appareil d’Etat, d’une part, populations et autres parties prenantes, d’autre part.

Le projet dans sa mise en œuvre, a fait émerger des potentialités qui permettent de contribuer au renforcement des acquis du Bénin en matière de démocratie participative, à travers la promotion d’une culture de reddition de compte de la base au sommet et l’engagement d’un dialogue franc en matière de choix économique devant conduire à l’atteinte des Objectifs de Développement Durable (ODD).

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Témoignage de quelques parties prenantes au projet

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Gustave ASSAH (Coordonnateur de Social Watch Bénin)

Préserver l’esprit de la gouvernance concertée

« Le HCGC est un peu comme un bébé de Social Watch. Il est arrivé au moment où étions à la recherche de partenaires pour nous aider à développer des stratégies novatrices d’implication des OSC dans le suivi des politiques publiques au Bénin. Les interventions du HCGC avec l’appui du PNUD sont allées au-delà de nos attentes. C’est dire que Social Watch s’est retrouvé totalement dans l’esprit, la mise en œuvre et la finalité du Projet d’Appui à la mise en place du mécanisme de gouvernance concertée et d’Appui aux OSC.».

« La stratégie développée est basée sur la mobilisation des acteurs de la gouvernance dans la recherche d’une synergie dans laquelle le HCGC a joué un rôle catalyseur pour l’inclusion par la gouvernance concertée. La méthode, les acteurs clés, la recherche d’une synergie des acteurs, la coordination discrète, la recherche d’une solution durable a permis au HCGC de se distinguer  des autres institutions parce qu’il a réussi à créer un espace de dialogue avec le Chef de l’Etat et induit des actions discrètes de résolution des problèmes par le Gouvernement. L’impact du projet sur les OSC s’est traduit par le  renforcement de leurs capacités en matière de promotion de la gouvernance à commencer par la consolidation de la synergie d’actions fédératrice dans le cadre de l’engagement pour une participation citoyenne active et féconde.».

« Le HCGC a été supprimé mais l’esprit de la « gouvernance concertée » doit être préservé. A défaut de créer une structure permanente pour reprendre les activités du HCGC, on pourrait créer des cadres opérationnels de gouvernance concertée sur des sujets brulants nécessitant une large consultation des populations avant la prise de décisions. Si on ferme les portes du dialogue, on ne pourra pas gérer les crises ».

Fatoumatou Batoko Zossou (Présidente Coalition Nationale pour la Paix)

D’énormes potentialités à exploiter

« Le projet Coalition Nationale pour la Paix que nous avons mis en œuvre avec le HCGC a été une expérience enrichissante dont les résultats sont perceptibles sur le terrain. L’idée de base était de mettre en place  un noyau dur au sein des communautés pour étouffer les germes de conflits. Sur cette base nous avons identifié avec l’appui du projet des organisations dynamiques à la base pour former les Comités Communaux pour la paix, les Comités Départementaux pour la paix et au plan national la Coalition Nationale pour la Paix. Les membres des ONG composant ces comités  ont été formés et ont été dotés d’outils de promotion de la paix. Leurs capacités ont été renforcées sur les thématiques telles que la médiation, la négociation et la gestion des conflits. Nous participions chaque année à la journée internationale de la paix. A cet effet, des séances de sensibilisations sur la nécessité de préserver la paix sont régulièrement organisées. Cela  nous a permis de travailler dans une parfaite synergie avec les élus locaux, les leaders religieux, les leaders traditionnels, les jeunes, des professeurs d’université...».

« Les radios locales ont été mises aussi à contribution. Par exemple, lors des dernières élections, des comités communaux pour la paix ont travaillé à pacifier les supporters de partis politiques après la proclamation des résultats des législatives de 2015 à Bassila et à Natitingou. Aujourd’hui ces comités ont développé des leaderships de référence pour la prévention et la résolution des crises. Dans l’Atacora et l’Alibori par exemple les membres des comités communaux pour la paix n’ont plus besoin de prendre rendez-vous  avant de rencontrer le maire. A Kandi tout récemment, le comité communal a permis d’éviter une crise naissante entre les conducteurs de Taxi et les policiers. Ces exemples peuvent être multipliés. Mieux, nous avons constaté qu’en nous amenant à travailler ensemble à la base, le HCGC a facilité le développement des synergies d’action qui ont fortement contribué à  la mise en place de la plateforme électorale des OSC. Mon plus grand souhait est que des voies et moyens soient recherchés pour nous accompagner dans la préservation de la synergie impulsée par le HCGC car il reste encore beaucoup de potentialités que nous n’avons pas encore exploitées ».

Benjamin DAKO (Ancien Secrétaire Exécutif du HCGC)

Il faut tirer le meilleur du patrimoine intellectuel laissé par le HCGC 

« Je pense humblement qu’un travail important a été abattu. Il suffit de consulter les différents rapports pour s’en convaincre. Je me permets seulement de revenir sur certains points. Je note que l’axe de la gouvernance économique nous a le plus occupé. Cela nous a amené à concevoir un vaste programme dénommé «Programme Spécial Mieux-vivre au village », un programme plurisectoriel de lutte contre la pauvreté, conduisant à offrir aux populations des villages, le minimum nécessaire pour  y bien vivre. L’objectif c’est  de lutter contre l’exode rural et la pauvreté qui sévit au sein des populations, surtout de la jeunesse.

Ce programme a été transmis au Ministère du Plan et est en cours d’insertion dans le Programme d’Investissement Public PIP 2017. On peut citer aussi le dialogue que nous avons réussi à nouer entre le secteur public et le secteur privé et qui a débouché sur la création de plusieurs plateformes de concertation dont la plateforme sur la fiscalité qui regroupe les représentants du secteur privé et de l’administration. Cette plateforme sectorielle  formule, depuis 2010,  des propositions  dont on il est tenu  compte  dans l’élaboration du budget de l’Etat. La tenue de la table ronde pour la relance de l’économie nationale, les Etats généraux du secteur privé organisés avec la CCIB sont autant de résultats positifs.

Pour le volet gouvernance démocratique, il y a le projet électoral financé par la Coopération Suisse. En matière de gouvernance sociale, le HCGC a été toujours présent dans les concertations entre le gouvernement et les centrales syndicales depuis 2009. C’est le HCGC qui a été sollicité pour coordonner la gestion de la crise de 2014, consécutive aux manifestations de la bourse du travail.  Le HCGC a travaillé à la consécration du principe tripartite (syndicat, patronat, gouvernement)  pour désormais conduire les séances de dialogue social au Bénin ;  à l’adoption du principe d’élaboration d’un plan triennal de formation des différents acteurs du dialogue social des secteurs public et privé et à l’adoption d’une charte nationale du dialogue social qui sera bientôt signée.

On se souvient aussi que dans l’histoire de l’Association Nationale des Communes du Bénin, une crise a éclaté en 2010 et a conduit à un bicéphalisme à la tête de l’institution. Le HCGC, appelé à rapprocher les positions a, à travers un processus de médiation qui a duré 13 mois, œuvré à la résolution de cette crise. Je note avec satisfaction que le HCGC a contribué résoudre des crises, a essayé de faire partager  la nécessité de faire de la gouvernance concerté une démarche de gestion des affaires publiques.  Mais il reste encore du chemin pour faire de cette  approche un réflexe à tous les niveaux.  Je pense  enfin que le HCGC a laissé une mine d’informations  utiles  et exploitables à travers beaucoup de réflexions. Je suis certain que,  malgré la suppression de l’institution,  des voies et moyens seront trouvées pour tirer le meilleur du patrimoine intellectuel laissé par le HCGC ».

Moïse MENSANH (Ancien  Haut-Commissaire à la Gouvernance Concertée)

Le vrai drame de nos systèmes de gouvernance est l’absence  de mémoire

« Je puis vous dire que j’ai, en toute humilité beaucoup appris de mon expérience à la tête du HCGC.»

« Par exemple au moment où nous préparions le forum social j’ai compris qu’il faut que nos dirigeants sortent  du schéma qui consiste à imaginer, à la place des populations, leurs besoins ; et choses parfois plus grave, leurs priorités en concevant des projets pour elles. Il n’y a rien de plus important que d’écouter les gens, d’échanger avec eux avant  d’agir. Les populations connaissent bien leurs priorités. Il faut des programmes participatifs pour augmenter les chances de réussite de nos politiques publiques. Dans cette optique, il n’y a pas un besoin global pour les populations. Il y a des besoins spécifiques qui ne peuvent être sus qu’au contact des populations.

Si vous prenez par exemple le domaine de la transhumance nous sommes parvenus à la conclusion qu’on a souvent plus mis l’accent sur le volet sécurité alors qu’il s’agit d’un problème de dialogue entre deux catégories d’acteurs : les agriculteurs et les éleveurs. Des propositions ont été faites quant à comment prendre en compte ce problème dans l’intérêt des uns et des autres.  Avec la Coalition Nationale pour la Paix, les différents comités qu’on a installés ont abattu un travail remarquable  et détiennent des masses d’informations et il serait bon de s’appuyer sur eux pour faire un travail d’éducation pour des alertes dans le domaine de la sécurité.

Pour ce qui est du  forum sur la gouvernance économique, nous avons pu mettre à nu les problèmes qu’il y a. Nous sommes allés plus loin en amenant les acteurs privés, le CNP, les PME, l’informel à exprimer leurs attentes et on a demandé à l’administration d’apporter des réponses à leurs préoccupations. Des recommandations ont été faites  dont certaines ont été exécutées et d’autres sont restées sans suite. Il y a le projet « Mieux vivre au village » aussi qui me parait très important. Pour la LEPÏ nous avons essayé de travailler à ce que les partis politiques de l’opposition comprennent la position des PTFs dans ce dossier et leur rôle dans le soutien à la LEPI. Le HCGC m’a permis aussi  de noter  que la chance du Bénin c’est d’avoir une société civile assez  dynamique.

Le HCGC est une institution particulière. Tout en relevant de la présidence, il faisait beaucoup de choses. Quelle structure va continuer la facilitation que faisait le HCGC ? Difficile de  le savoir. Je crains simplement que certains domaines restent désormais orphelins. Mais au même moment je reste dans l’espérance que les actuels dirigeants, en personnes bien averties , pourront trouver un moyen pour tirer profit de ce qui a été fait, tresser la nouvelle corde au bout de l’ancienne et rompre avec le vrai drame de nos systèmes de gouvernance qu’est l’absence  de mémoire ».

Gilles BADET, Chargé de programme juriste du  HCGC

Si on abandonne tout, ce serait une perte énorme en termes de qualité de la gouvernance au Bénin

« Je distingue entre l’activité et l’organe qui s’en occupe de la gouvernance concertée. Je constate que l’activité est d’une absolue nécessité. En réalité quand on analyse l’arsenal juridique national on se rend compte qu’au niveau de la constitution, il y a comme une gouvernance concertée à travers le Conseil Economique et Social. Les corps de métier donnent leurs avis, conseillent  le Président de la République et le Président de l’Assemblée nationale sur des dossiers  de la République. Au niveau des textes sur la décentralisation, on a quelques traces de la gouvernance concertée avec les redditions de compte auxquelles doivent se soumettre les conseils communaux. Pas plus. Car au niveau de l’administration publique, dans les ministères rien n’oblige qui que ce soit à s’inscrire dans une démarche de gouvernance concertée.  Il n’y a aucune obligation pour l’administration à impliquer les parties prenantes depuis l’identification des besoins, l’élaboration du projet pour  pouvoir répondre aux réelles aspirations des bénéficiaires   lors de sa mise en œuvre. Le HCGC avait donc  à promouvoir  cette démarche. Le travail qui a été fait a consisté à clarifier le concept. On est parvenu au fait que la gouvernance concertée est la gouvernance avec les personnes concernées par les résultats de la gouvernance. Ensuite les outils pour développer la gouvernance ont commencé par être développés. Mais le travail est resté inachevé. Il reste la dissémination de manière à ce que tout le monde soit convaincu de la gouvernance concertée. Mieux, on doit arriver à former l’administration, le secteur privé et la société civile sur ces outils. L’idéal aurait été qu’on prenne tous les textes et qu’on y inclut la gouvernance concertée.  Ce qu’on faisait était une approche centralisée. Au lieu de supprimer l’organe, on pourrait opter pour une approche décentralisée. Mais si, par e qu’on a supprimé l’organe on abandonne tout, ce serait une perte énorme en termes de qualité de la gouvernance. Ce serait dommage que personne ne soit plus porteur de cette démarche ».

Martin ASSOGBA, Président de l’ONG, ALCRER

Le projet a développé la culture de la démarche inclusive dans les activités des OSC.

« Le HCGC est entré en partenariat avec nous pour s’appuyer sur notre dispositif qui couvre tout le territoire national. Nous  avions alors porté et animé les projets du HCGC  avec le mécanisme que nous avions mis en place, les Cellules de Participation Citoyenne (CPC). C’est des comités composés de 15 membres provenant des arrondissements et qui permettent d’avoir une vue globale des problèmes de toute la commune.  Les membres de ces comités ont pour mission d’informer  et de communiquer  avec les populations, de les éduquer  sur leurs droits et devoirs. Les cellules organisent des séances thématiques sur les besoins sociaux de base. Elles demandent aussi  au maire d’organiser des séances de redevabilité. Ainsi  le maire et tous ses chefs d’arrondissement rendent compte aux populations de leur gestion. Cela a produit des effets positifs. Les  populations ont pu dialoguer avec leurs élus. Ce qui ne se faisait pas auparavant. Autre chose, les populations saisissent les CCP et les informent des problèmes. A leur tour, les membres des CPP posent de questions au maire lors de séance de reddition de compte.

Nous sommes intervenus aussi dans le grand programme du HCGC sur la culture de la paix. Nous avons bénéficié de projets qui nous ont permis de former nos membres à la base sur la prévention et le règlement des conflits. Nos membres ont reçu des formations sur les techniques de médiation, sur la gouvernance, les questions de paix. Ces formations nous ont permis de mieux appréhender les questions de paix et de gouvernance. Il y a aussi eu le projet de city-manager auquel nous avions été associés pour la vulgarisation du concept dans plusieurs communes.

Je constate qu’une fois que le HCGC nous a mis ensemble sur ces thématiques, cela a permis de déboucher  facilement sur la plateforme des organisations de la société civile pour des élections apaisées et transparentes. Et cela  a créé chez nous la culture de la démarche inclusive dans nos activités.  Je peux ajouter que le HCGC a aussi désamorcé beaucoup de crises dans le pays avec les multiples médiations auxquelles il a été associé et qui ont permis d’apaiser les partenaires sociaux que sont les syndicats. Je pense que le Haut -Commissaire et son équipe ont fait ce qu’ils peuvent».

Pascal ZANTOU, ancien Chargé de Communication du HCGC

Nous avons travaillé sur la démarche de concertation de façon empirique

« La démarche que le HCGC a essayé de promouvoir est que, lorsqu’il s’agit de concertation nationale, il est organisé des mini concertations qui sont des espaces de dialogue entre les acteurs concernés par le sujet. Cela permet de recueillir des préoccupations desdits acteurs au niveau le plus petit de l’échelle. Ensuite on fait la concertation au plan national où des acteurs qui ont participé aux échanges à la plus petite échelle sont conviés. Cela permet d’avoir à la fin, un document consensuel assorti de recommandations à l’endroit des différents acteurs surtout du gouvernement. Le souci est d’avoir un panel large d’acteurs qui participent à la concertation pour avoir une gamme variée d’idées à mettre en valeur.

Les recommandations formulées ont connu des fortunes diverses. Certaines ont été appliquées  tandis qu’au même moment des décisions du gouvernement entraient  en conflit avec d’autres. Mais je me dois de souligner que les recommandations ont permis de créer un programme national de lutte contre la pauvreté. Ce programme devrait intégrer tous les autres programmes de lutte contre la pauvreté.

Je puis aussi dire que nous avons pu introduire le concept de concertation dans le vocabulaire public au Bénin aujourd’hui. Cela ne veut pas dire que les gens ne le faisaient pas mais grâce au HCGC, on sait qu’on peut organiser des concertations dans des domaines donnés, qu’une concertation n’est pas de régler une situation de conflit, que cela peut aussi prévenir des situations conflictuelles et qu’elle  est un processus qui a des étapes. C’est une démarche, c’est une méthode. Seulement nous n’avons pas pu élaborer un document sur la méthode, mais nous avons travaillé suivant la démarche de façon empirique.

Je pense que si on doit pérenniser la démarche de concertation, il faudra élaborer un document qui  la présente. Cela permettra à chacun de l’adapter selon qu’il est dans un secteur ou dans une problématique donnée. On a aussi réalisé  un lexique sur la gouvernance dans chaque langue qu’on a largement distribué aux radios de proximité, aux PTF, aux OSC. C’est un acquis, mais un acquis isolé».

Michel KISSI, Secrétaire Général Adjoint  de la Confédération Générale des Travailleurs du Bénin

Le HCGC a pu faire des recommandations judicieuses à la satisfaction du peuple

« Sous la houlette du HCGC, il a été organisé un forum sur le dialogue social. Je pense que dans le processus de préparation et d’organisation dudit forum, il y a eu une bonne démarche avec les contacts pris avec le Bureau International du Travail (BIT).Mais le couac  c’est la charte qui a été élaboré et qui comportait des dispositions qui n’arrangeaient pas les travailleurs. Mais tout compte fait, la charte existe et c’est déjà un pas. Le HCGC a été vice-président du comité de négociation gouvernement syndicats, mais on a constaté que cela n’a vraiment pas pris. Par rapport à l’annulation des concours frauduleux de 2013, le HCGC a pu faire des recommandations judicieuses à la satisfaction du peuple.

Mais de façon globale, je constate que les actions du HCGC n’ont pas été visibles et on ne voit pas son impact car, le Haut-Commissariat était opérationnel et pourtant, on a vu la mauvaise gouvernance qui a caractérisé  le régime défunt ».

Pascal TODJINOU, Secrétaire Général de la Confédération Générale des Travailleurs du Bénin

Il fallait confier ce travail au médiateur de la République

« Je sais que le HCGC a édité des livres, a organisé des foras. Mais je n’ai pas vraiment vu l’utilité de cette institution. Il y a quand même des  mécanismes qui existent déjà dans le pays pour s’occuper du dialogue social. Il y a par exemple un décret qui porte création du cadre de négociation gouvernement–syndicat. A la limite c’est au médiateur de la République qu’il fallait confier cette mission de gouvernance concertée. Je me dis que c’est créé pour contenter des gens. Pour ce qui concerne l’annulation des concours frauduleux de 2013, il faut préciser que c’est un comité qui a travaillé sur la question et que le Haut-Commissaire était simplement placé à la tête de ce comité comme président. Il faut le préciser pour savoir qui a fait quoi dans ce dossier ».

Martial SOUNTON, Ancien Ministre de la Réforme Administrative  et Institutionnelle du Travail, de la Fonction Publique et du Dialogue Social

La gouvernance concertée s’impose aujourd’hui comme un besoin

« En tant que Ministre en charge du  dialogue social, je me suis rendu compte de ce que le HCGC pouvait m’être d’une grande utilité. Effectivement, en m’appuyant sur cet organe, j’ai eu des résultats satisfaisants. Quoi qu’étant rattaché à la Présidence de la République, les partenaires sociaux ne le considéraient pas comme  une structure gouvernementale. Ainsi, le HCGC nous a donc aidés à organiser le forum sur  le dialogue social et à gérer certaines situations de crise.

Sur la question des concours frauduleux, nous avions compris que la personne du Haut-Commissaire à la Gouvernance Concertée pouvait nous être très utile. On l’a sollicité et je crois que cela a permis de dénouer cette crise.

Au moment où nous travaillions sur la charte gouvernementale, nous avions eu le soutien du HCGC qui nous avait accompagnés sur ce chantier.

Le HCGC a été supprimé par les actuelles autorités mais je crois que sa pertinence n’est plus à démontrer. Je me dis  que les nouvelles autorités vont soit, la réhabiliter ou remettre ses attributions à une autre structure car, la gouvernance concertée s’impose aujourd’hui comme un besoin ».