Réunion de Haut niveau de la revue conjointe SCRP 2015

Mesdames et Messieurs,

L’honneur m’est fait d’être la porte-parole des Partenaires Techniques et Financiers du Bénin à l’occasion de cette revue conjointe 2015, au titre de 2014, de la Stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté (SCRP).

Permettez-moi, avant tout propos, de remercier le Gouvernement du Bénin pour sa disponibilité à poursuivre ce dialogue et pour ses efforts dans l’organisation de la revue conjointe, qui est un moment important d’échanges sur l’efficacité du développement entre le Gouvernement, les Partenaires Techniques et Financiers (PTF) et l’ensemble des parties prenantes au développement du pays.

Au-delà des recommandations, plus détaillées, formulées conjointement par nos équipes lors des travaux sectoriels, l’exercice qui de ce jour nous amène à concentrer notre message autour de thèmes clés des cinq axes de la SCRP. Bien évidemment, beaucoup d’autres sujets auraient mérité d’être abordés pour améliorer l’efficacité des politiques de développement du pays. Pour cette raison, les PTF ont aussi élaboré un document de synthèse résumant leurs observations assorties de questions précises. Ce document, partagé avec le Gouvernement, est à la base de notre dialogue d’aujourd’hui.

Mesdames et Messieurs,

L’année 2015 est une année particulière dans l’agenda du développement. Elle marque la fin d’un processus inédit d’engagement de la communauté internationale en faveur du développement porté par les Objectifs du Millénaire pour le développement, les OMD. Au terme de cet élan international pour le développement, on peut constater les avancées obtenues au niveau global dans la réduction de la pauvreté, la scolarisation des filles et des garçons, la baisse des infections au VIH/SIDA, l’augmentation de l’accès à l’eau ou la réduction de la mortalité infantile.

Le Bénin, à l’image du continent africain, a, également, connu des progrès dans des domaines essentiels comme l’accès à l’eau, l’éducation ou la lutte contre les pandémies de VIH/SIDA, du paludisme ou de la tuberculose. Cependant, des défis importants restent à relever comme l’éradication de l’extrême pauvreté, l’amélioration de la santé maternelle, infantile et reproductive, ou encore l’égalité de genre et l’assainissement.

Aussi, l’adoption du nouvel agenda du développement accompagné des objectifs de développement durable du 25 au 27 septembre par l’Assemblée Générale des Nations Unies constitue-t-elle un moment crucial que le Bénin devrait saisir pour approfondir ses choix de développement en cohérence avec la Position commune de l’Union Africaine.

L’arrivée à terme cette année de la SCRP, que nous passons en revue aujourd’hui, dans cet environnement international, marqué à la fin de l’année par la Conférence des Nations Unies sur le changement climatique (COP 21) à Paris, est une opportunité heureuse. Elle doit être l’occasion de mener une réflexion approfondie sur la trajectoire de développement du pays en tenant compte des acquis et des enseignement tirés de la mise en œuvre de la SCRP sur la période 2011-2015, des évaluations des OMD, des orientations des ODD, des engagements de la COP21 ainsi que de l’analyse d’enjeux essentiels pour le pays comme les infrastructures, l’énergie, l’agriculture, l’emploi des jeunes, etc. Cette réflexion doit préparer le terrain aux choix des priorités pour le gouvernement qui sera issu de la consultation électorale de 2016.

A cet égard, le Bénin est à féliciter pour, d’une part, l’organisation, cette année, des élections législatives dans les délais constitutionnels malgré tous les défis de l’actualisation de la LEPI, et d’autre part, pour le bon déroulement des élections communales, locales et municipales.

Les partenaires encouragent le Gouvernement et les acteurs politiques à maintenir le consensus démocratique autour de l’organisation des élections pour que les choix démocratiques continuent à s’opérer dans un environnement serein et pacifique.

Les partenaires s’accordent pour reconnaître qu’en 2014, le Bénin a poursuivi ses efforts dans l’amélioration de sa gestion budgétaire et macroéconomique en respectant les critères de stabilité macroéconomique. Les performances enregistrées dans les deux principaux secteurs de l'économie nationale, le Port et le Coton, ont contribué à l’atteinte d’un taux de croissance de l'économie estimé à 5,7%. Cependant, la réduction de la pauvreté reste un défi important, compte tenu du taux de croissance démographique de 3,5%, d’après les résultats du Recensement général de la population et de l'habitat publiés cette année, mais aussi de la persistance des inefficiences dans la mise en œuvre des réformes structurelles de l’économie et de la faiblesse du contenu en emploi de la croissance économique. Le rôle du secteur privé est primordial pour permettre au pays d’atteindre les niveaux de croissance lui permettant de relever son défi démographique et de converger vers sa vision Alafia 2025. Aussi, l’adoption de la loi sur les partenariats public-privé, la relance du dialogue public-privé, l’amélioration du cadre des affaires en général, sont autant d’enjeux qui méritent une attention soutenue de la part du gouvernement.

Les résultats provisoires de l’enquête sur les conditions de vie des ménages, montrent que malgré une augmentation constante de la croissance économique depuis 2011, la pauvreté reste endémique. Cela pose avec acuité non seulement la question des inégalités dans la répartition des fruits de la croissance et surtout de l’inclusion des populations vulnérables dans la création de richesse, mais aussi celle de l’efficience des politiques publiques.

Aussi, la question de l’accès aux marchés de la production agricole revêt une grande importance pour permettre de réduire significativement la pauvreté dans les zones rurales. A cet égard, les efforts devront être poursuivis pour la mise en place d’infrastructures adéquates, le renforcement du dispositif de contrôle de qualité notamment par un fonctionnement effectif de l’Agence Béninoise de Sécurité Sanitaire des Aliments (ABSSA) qui connait une apathie de ses activités depuis sa création en 2012, et le renforcement de la capacité des acteurs, pour favoriser l’accès de la production agricole aux marchés internes et externes.

L'objectif de la réduction de la pauvreté, à travers une croissance économique renforcée et inclusive, nécessite de relever le défi lié à la gestion efficace, transparente et soutenable des secteurs clés de l'économie nationale et des finances publiques, la place de l’Etat dans l’économie étant prépondérante au Bénin.

En tant que Partenaires Techniques et Financiers du Bénin, le financement des priorités pour le développement est au cœur de nos préoccupations. Bien que les Partenaires notent les progrès enregistrés dans la gestion des finances publiques, tant en termes de mobilisation des recettes internes que d'exécution des dépenses sur le budget de l'Etat, il convient cependant de souligner que l'exécution des ressources mises à disposition par les bailleurs de fonds (environ 20% du budget), connait encore trop souvent des retards et sous-performances importants mettant en évidence des lourdeurs administratives et des goulots d'étranglement au niveau de la chaîne de dépenses. Une meilleure concertation sur la disponibilité des ressources domestiques et extérieures, leur mobilisation au sein d’un processus de gestion budgétaire et financière efficace et la mise en œuvre d’actions concrètes permettraient de lever les goulots d’étranglements qui entravent leur utilisation.

Aussi, le renforcement du système de contrôle interne et externe du budget est devenu une préoccupation majeure pour les partenaires.

Un système de contrôle budgétaire efficace exige, d’une part, un renforcement rapide en ressources humaines des institutions chargées du contrôle tout au long de la chaîne de la dépense, et d’autre part, la dotation de ressources de fonctionnement et de prérogatives effectives aux organes de contrôle mis en place.

Actuellement, il existe une large diversité d'institutions (Auditeur Général de l'Etat, Inspection Générale des Finances, Inspections Générales Ministérielles, Inspection Générale des Services et Emplois Publics, Chambre des Comptes etc.) qui travaillent dans le cadre du contrôle de la gestion des finances publiques. Un audit institutionnel devrait être réalisé pour clarifier les rôles et fonctions de chacune de ces institutions et définir une réorganisation efficace des tâches fondée sur une matrice cohérente des risques fiduciaires. Ce nouveau système devrait être bâti sur une vision moderne de la fonction d'audit, non pas basé exclusivement sur les contrôles de régularité, mais aussi sur l'audit des résultats (value for money), le contrôle de la performance, ainsi que sur la prévention des risques de fraudes et la lutte contre la corruption. Il doit s’accompagner d’une lutte sans concession contre l’impunité.

Les partenaires suggèrent l’élaboration d’une nouvelle stratégie de réforme de finances publiques comportant une priorisation dans les objectifs et les actions proposées par année d'ici 2020, avec des indicateurs et cibles pour chaque groupe de priorités. Cette nouvelle stratégie devra permettre la mise en œuvre réelle des directives 2009 portant sur le cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA transposées en droit national, en particulier, à travers la Loi organique portant lois de finances adoptée en juillet 2013 par l’Assemblée nationale. Il s’agit d’inscrire la réforme des finances publiques dans une perspective de programmation budgétaire pluriannuelle basée sur la gestion axée sur les résultats en tenant compte des leçons tirées des exercices PEFA et PEMFAR menés en 2014 qui ont montré une dégradation du cadre de gestion des finances publiques dans plusieurs de ses aspects dans l’exécution des dépenses et la reddition des comptes publics.

Cette nouvelle stratégie aura besoin d'un cadre institutionnel de mise en œuvre suffisamment fort, disposant de l’influence requise et d’un leadership affirmé, pour susciter les changements nécessaires. Les Partenaires Techniques et Financiers restent engagés à conjuguer leurs efforts avec le Gouvernement pour relever ces défis qui nous interpellent tous.

Le renforcement du capital humain est un des axes majeurs de la Stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté.

Depuis 2012, le Gouvernement a ouvert d’importants chantiers dans le cadre de la réforme de la fonction publique et de l’administration, notamment, l'assainissement des fichiers des agents de l'Etat, le rapprochement des bases de données des fonctionnaires des ministères de l’Economie et des Finances et de la Fonction publique et l’adoption de l'Identification de Contrôle des agents de l'Etat, composé de l'Identifiant fiscal unique (IFU) et de l'identifiant administratif, autant de mesures qui devaient permettre d’asseoir une gestion des ressources humaines transparente et efficace. Toutefois, les efforts méritent d’être poursuivis et renforcés par des mesures complémentaires attendues concernant l’élaboration d’une loi-cadre sur la rémunération des fonctionnaires au Bénin et la mise en œuvre dans tous les ministères du répertoire des hauts emplois techniques.

La perspective de départs massifs de cadres de l’administration constitue une opportunité pour la mise en place d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences de nature à renforcer la capacité du secteur public tout en rapprochant le ratio masse salariale sur recettes fiscales de la norme UEMOA de 35%, aujourd’hui dépassée de plus de 10 points.

Dans les secteurs sociaux notamment, une telle gestion devra contribuer à résoudre le problème posé par le sous-effectif de personnels qualifiés dans le secteur public et la forte concentration du personnel disponible dans les départements de l’Atlantique/Littoral et de l’Ouémé/Plateau où les conditions socio-économiques sont plus attractives.

Dans le secteur de la justice, la pénurie de fonctionnaires est une préoccupation centrale pour réformer le secteur en profondeur. Des mesures sont attendues pour pallier le départ récent des deux magistrats à la tête de l’Inspection Générale des Services judiciaires, pour organiser les concours de recrutement de magistrats et de greffiers et enfin pour l’intégration effective des 38 auditeurs de justice ayant achevé leur formation en 2013. Ces recrutements permettront le bon fonctionnement de l’Inspection Générale des Services Judiciaires, des Cours d’Appel et de la Cour Suprême, particulièrement affectés par les départs à la retraite d’ici 2017.

Une vision prospective de l’évolution de l’Etat permettrait d’anticiper les départs à la retraite à travers un plan de recrutement et une stratégie de renforcement des capacités articulant la formation initiale et continue des agents de l’Etat.

De même, la gestion des carrières, des avancements ainsi que l’adaptation des fonctions aux compétences demeurent un enjeu crucial des réformes de la fonction publique.

Les PTF trouvent primordial de rendre disponible l’information sur la fiscalité des agents de l’Etat étant donné la disparité entre les salaires indiciaires et les rémunérations perçues par les agents. Aussi, la question de l’utilisation des per diem et frais de mission pour compenser les rémunérations, qui font accroitre l’idée de stratégies de détournement des ressources publiques, est de plus en plus préoccupante.

Le partage des résultats de l’étude sur les rémunérations dans la fonction publique permettrait d’initier un débat éclairé sur la meilleure réforme possible de ce système.

La réforme de la fonction publique n’aura de sens et d’impact que si elle est articulée à la réforme administrative et au processus de décentralisation initié depuis dix ans. Aussi, les partenaires s’inquiètent du risque de diminution de la part du Gouvernement dans le Fonds d'Appui au Développement des Communes (FADeC). Actuellement, à peine 3,8% du total des dépenses du Budget Général de l’Etat est transféré aux collectivités territoriales et seul 2% du budget des ministères sectoriels est délégué aux services déconcentrés de l’Etat relevant de leur compétence. La maîtrise d’ouvrage déléguée aux  acteurs communaux nécessite l’augmentation de la contribution des ministères sectoriels au FADEC de même que et la définition d'un seuil de transfert des ressources internes de l'Etat aux collectivités locales, en vue de contribuer à une amélioration significative de la fourniture de services aux populations par les communes.

Au final, la réforme de la fonction publique, avec comme corollaire celle des rémunérations des agents de l’Etat, devra, pour réussir, se conduire dans un dialogue fécond avec les corps intermédiaires pour renouveler le contrat social béninois autour du rôle et de la place de l’Etat.

Concernant l’état de la justice et la situation des droits de l’Homme au Bénin

En 2014, grâce aux efforts du Ministère de la Justice, le secteur a connu des avancées importantes avec l’adoption de la Politique Nationale de Développement du Secteur (PNDSJ) et de son programme d’action 2015-2019, fruit d’un long travail de diagnostic et de concertation et l’augmentation conséquente du budget du ministère de 6,15% en 2015.

Les actions entreprises en matière pénitentiaire sont à saluer avec l’ouverture de la prison d’Abomey-Calavi et l’opérationnalisation progressive du nouveau Code de procédure pénale. Les conditions de détention ont également été améliorées grâce à la rénovation et à l’équipement des prisons existantes. Il est important que cet effort soit poursuivi afin de soulager la pression carcérale.

En matière de protection de l’enfance, l’adoption d’une politique nationale de protection de l’enfance, le vote du code de l’enfant, la ratification de la Convention de la Haye, ainsi que la définition d’un plan d’action pour la mise en œuvre des recommandations de Mme Najat Maalla M’Jid, Rapporteuse Spéciale des Nations Unies sur la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie impliquant des enfants sont des étapes très positives vers une protection effective de cette catégorie sensible de la population.

Cependant, des défis majeurs demeurent, notamment la mobilisation des moyens financiers à hauteur des besoins, estimés à 206 milliards de francs CFA pour la période 2015-2019 pour la mise en œuvre du programme d’action du Secteur de la Justice. Bien que des efforts aient été faits, les fonds alloués à la PNDSJ sont encore insuffisants, 2,3 Mds FCFA en 2015, pour réaliser les actions prévues, à savoir la révision de la gouvernance du secteur, le recrutement et la formation des agents, la révision et l’application des textes, entre autres.

De plus, la réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature telle que prévue par le document de politique du secteur pourrait conduire à une plus grande fluidité dans le recrutement et la gestion des carrières des magistrats.

De manière générale, il est recommandé de prendre les décrets d’application des lois et de veiller à leur application par tous les acteurs du secteur de la justice. En effet, depuis l’adoption de la Loi 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes au Bénin et ses décrets d’application, aucune condamnation n’a été faite sur la base de cette disposition.

Afin de mettre fin à l’impunité, les partenaires recommandent de garantir la pérennité des organes de contrôle dans le secteur, notamment en octroyant davantage de ressources humaines et matérielles. En effet, la composition actuelle de l’Inspection Générale des services judiciaires, qui compte un seul magistrat bientôt à la retraite, risque de mettre en péril les acquis de 2014, ainsi que la viabilité du service. Une réflexion sur l’attractivité de ces postes et sur les conditions d’éligibilité des candidats doit être initiée afin de faciliter le recrutement. Il convient également de s’assurer du suivi étroit des résultats des enquêtes et des plaintes reçues par l’IGSJ et de mettre en œuvre des sanctions administratives quand les fautes sont avérées.

Les PTF encouragent vivement le Gouvernement béninois à aller encore plus loin dans le combat contre la corruption afin de restaurer la confiance des citoyens béninois dans leur système judiciaire, leur démocratie et permettre un développement économique et social qui profite à tous.

Au-delà des réformes structurelles pour améliorer l’environnement des affaires, des défis importants demeurent quant à la fourniture d’infrastructures de qualité et en nombre suffisant. Lors de la Table ronde de Paris en juin 2014, le Gouvernement a porté à l’attention des partenaires traditionnels et du secteur privé international des projets importants pour résorber le déficit énergétique récurrent du pays. Les PTF encouragent le Gouvernement à poursuivre les efforts pour concrétiser ses projets essentiels pour le développement du Bénin et à envisager un peu plus d’une année après un bilan des réalisations à ce jour. Les PTF félicitent le gouvernement pour la signature du deuxième programme du Bénin pour le Millenium Challenge Account le 09 septembre 2015 à Washington. L’entrée en vigueur en 2016 de ce programme d’un montant de 411 millions de dollars, axé essentiellement sur le développement de l’énergie électrique permettra sans nul doute d’améliorer l’accès énergétique au Bénin.

Cependant, ces efforts doivent être articulés aux réformes indispensables du cadre législatif et réglementaire du secteur de l’énergie.

Le cadre règlementaire de l'électricité au Bénin n'est pas adapté aux besoins, à l’évolution et au développement du secteur. En effet, le code bénino-togolais de l'électricité, qui confère le statut d'acheteur unique à la CEB, est devenu caduque au fil du temps, notamment, suite à des décisions non coordonnées prises par les deux Etats (exemples : Contour Global au Togo ; Maria Gléta et Aggreko au Bénin). Aujourd'hui, le cadre règlementaire en place constitue un frein à la mobilisation du secteur privé pour produire de l'électricité à des coûts abordables et compétitifs. Le Code bénino-togolais de l'électricité et le Code de l’électricité du Bénin doivent donc être révisés à travers un processus consultatif crédible, en suivant une feuille de route claire et cohérente.

Concernant la Régulation du secteur, des signaux positifs et encourageants avaient été envoyés au début de l’année 2015 avec la nomination de 8 des 9 membres du Conseil National de Régulation. Cependant, l'Autorité de Régulation de l'Electricité n'est toujours pas opérationnelle à ce jour. Il convient donc urgemment de recruter un Secrétaire Exécutif à travers un processus de sélection transparent et conformément aux normes internationales, et de doter le Secrétariat Exécutif de moyens de fonctionnement. Sans un régulateur performant, indépendant et efficace, il sera difficile de mobiliser les investissements privés nécessaires au développement du secteur.

Concernant le secteur de l’Education

Avec l’organisation du 2ème Forum national sur le secteur de l’Education, les partenaires notent avec beaucoup de satisfaction, l’engagement du Gouvernement au dialogue autour des problèmes du secteur de l’éducation.

Aussi, les partenaires souhaiteraient partager avec le Gouvernement deux enjeux majeurs qui mériteraient une attention particulière afin de contribuer à la performance du secteur de l’Education au Bénin.

S’agissant des problèmes d’équité dans l’offre éducative de qualité, il est à noter qu’au-delà de l’accès en première année du primaire, les filles sont en retard sur les garçons dans les segments supérieurs du système éducatif ; les personnes à besoins spécifiques, les déscolarisés et les non scolarisés restent marginalisés. De fortes disparités géographiques sont également à relever.

Aussi, une meilleure régulation du système éducatif, à travers la gestion des flux et l’allocation du personnel enseignant, permettrait d’apporter quelques solutions à ces problèmes. Les PTF invitent le Gouvernement à prendre des mesures techniques et politiques adaptées afin d’assurer une régulation effective du système éducatif, gage d’une offre éducative de qualité.

En second lieu, la gouvernance du secteur mérite d’être renforcée avec la mise en place d’un système d’Information et de Gestion de l’Education (SIGE). La contribution de cet outil à la performance du secteur est cruciale, car il participera au développement de statistiques pour l’éducation, à la gestion effective et efficace des ressources humaines y compris le plan de renforcement des capacités, à la gestion des examens et concours, ainsi qu’à l’élaboration d’un plan de diffusion et de publication des données pour le secteur, tout cela dans le but d’améliorer la qualité des enseignements dispensés et de permettre aux adultes de demain de répondre aux exigences des acteurs économiques qui feront du Bénin un pays émergent.

Mesdames et Messieurs,

Les partenaires voudraient, pour finir, insister sur les problématiques liées à l’équité de genre et à la protection sociale. Le renforcement de l’institutionnalisation du genre à tous les niveaux, y compris la budgétisation sensible au genre, ainsi que l’application effective des conventions et textes nationaux et internationaux favorables à l’égalité et l’équité entre hommes et femmes, demeurent une priorité au Bénin. Les résultats des élections organisées cette année montrent, si besoin est, le chemin qui reste à parcourir pour avoir une participation pleine et entière des femmes aux instances de décision. Aussi, la prise en charge de cette problématique par tous les ministères dans un effort global conjugué permettra, sans nul doute, l’obtention, à terme, de résultats dans ce domaine.

De même, l’opérationnalisation de la politique holistique de protection sociale, du plan stratégique 2013-2017 du Ministère en charge de la famille, et du RAMU, permettraient de faire face à la demande sociale importante, y compris au nombre croissant d’indigents, de personnes de troisième âge et de personnes vivant avec un handicap. Les ressources du Ministère en charge de la famille et de la solidarité nationale, 0,46% du budget national en 2015, restent très largement en deçà des besoins pour soulager ces populations vulnérables.

Je souhaiterais finir mon propos en évoquant la nécessité de renforcer le cadre de dialogue entre le Gouvernement et les PTF, qui ne peut se résumer à la revue conjointe qui nous réunit aujourd’hui. En conséquence, les partenaires réitèrent leur disponibilité à explorer avec le Gouvernement de nouvelles formes de concertation afin d’optimiser l’efficacité de l’aide en conformité avec le nouveau partenariat de Busan.

En conclusion et comme partenaires, nous restons à votre disposition pour formuler des propositions qui seront versées aux débats durant cette revue conjointe 2015.

Vive la coopération internationale pour le développement au Bénin

Je vous remercie de votre aimable attention.